永佃權塗銷(一) 小唐全省法拍屋代標代墊團隊

從永佃權到農育權 法律論文 > 法學理論論文   論文作者： 張弘毅 

 臺灣地區近年出臺的農育權制度和法制史上的永佃權一脈相承。傳統的永佃慣例實踐已久，在民國時期法典化為永佃權，如今在臺灣地區被農育權取代。本文探究這一演變過程中各個階段的特點和成因，尤為關註主佃雙方法律地位的變化，期待有助於對農育權的進一步理解和觀察。

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　　論文關鍵詞 農育權 永佃權 一田二主 用益物權

　　2010年2月，在臺灣地區“民法”物權編第四次修正後，第四章“永佃權”整章刪除，新訂第四章之一“農育權”取而代之。農育權的誕生，同時宣告了永佃權制度壽終正寢，頗具法制史意義。本文以此事件為契機，回溯農育權制度的法制史淵源。

　　一、永佃慣例和永佃權

　　（一）永佃慣例：發生、特點與本質
　　“佃”字本意為耕種，引申義為租種他人土地。永佃，即“永久租種他人的土地”。永佃慣例是民間實踐產物，始於宋代，盛於明清。數百年發展中，永佃慣例名目繁多、形態各異。若以現代眼光衡量，各種永佃慣例構成一個介乎土地租佃與土地買賣之間的譜系，在譜系的一端是載明租期“永久”的租佃契約；在譜系的另一端，佃戶的“永久租佃耕作權利”成為可以自由處分的獨立產權（即“一田二主”中的“田皮權”）。
　　永佃慣例是如何發生的？一般說來，地主因“奪佃權”在主佃關系中占據優勢。但在長期租佃實踐中，佃戶為降低生活成本、保障自身權利，會主張在土地上永久經營的正當性；地主出於自身考慮，作出相應的讓步，雙方的權利義務達成新的平衡。這種博弈的過程最終產生永佃慣例。
　　“一田二主”的田皮田骨慣例最為常見。同時，在“一田二主”慣例中永佃戶的權利也得到充分彰顯。一塊土地在想象中被分為“田皮”、“田骨”上下兩層。田皮歸於永佃戶，對田皮的權利是排他的、完全的。永佃戶對田皮的“自由處分”體現在：其一，永佃戶可以親自耕種田皮，安生立命。其二，永佃戶可以出賣田皮。清朝田皮市場十分成熟，同一塊土地的田皮、田骨可以分離交易，市價互不影響。其三，永佃戶可以把田皮轉租他人，自己當起“二地主”，是為“一田二主”名稱的由來。
　　過去對永佃存在誤解，認為永佃戶被束縛在土地上，世世代代做牛做馬。事實恰恰相反，較之普通佃戶，永佃戶更加自立。永佃戶的地位此時與自耕農沒有本質區別，而當其成為“二地主”收租食利時，往往比地主更有權勢。地主的土地所有權則萎縮成了收租權，在土地經營過程中被邊緣化。
　　“一田二主”的本質，是對土地收益權的多層次分割。自耕農獨享土地產出；普通租佃關系中，地主和佃戶通過不斷訂立、履行租約，分享土地的產出；“一田二主”則將土地收益權“永久”分為兩層，並為疊加更多層次的收益權主體創造了條件。土地的實際耕種者受到雙重乃至更多層次的地租盤剝。 

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　　（二）永佃權：法典對慣例的遷就和改造
　　傳統社會中，國家對民間永佃實踐基本采取放任態度，從未加以法律確認。清代屢有地方政府禁止田皮交易，只是因為地主難以確定，影響到了國家征稅。需要指出的是，永佃慣例也不是習慣法，所謂慣例只是隨著當事人的需要而被主張，官員在審判時並無遵循慣例的義務。直至1930年頒行中華民國民法物權編，永佃權才正式成為法定成文制度。
　　法典化是對永佃慣例進行抽象的過程，首要問題是如何定性田皮和田骨的分離。如上所述，“田皮權”在權利的期限和效能上完全可以視為所有權。然而1930年民法物權編貫徹的是物權排他性原則，同一標的物上不能同時成立兩個互不相容的物權。耕地屬於不可分之物，而“一田二主”指向的是一種“雙層土地所有制”，這是新體系不能容忍的。法典編纂的結果是，“永佃權”章排在“地上權”章之後，“地役權”章之前，說明其用益物權的定性。
　　民法物權編第四章“永佃權”，從第842條至第850條，共9個條文，構成永佃權制度的主體。第842條規定永佃權的定義；第843條規定永佃權可以讓與他人；第844條規定永佃權人的減免地租請求權；第845條禁止永佃權人出租土地；第846條賦予土地所有人在一定條件下的撤佃權；第847條規定意思表示為撤佃要件；第848條準用地上權回復請求權；第849條規定土地所有人可向永佃權受讓人追索地租；第850條準用相鄰關系的規定。
　　法典對傳統慣例的遷就和改造兼而有之。“稱永佃權者，謂支付佃租永久在他人土地上為耕作或牧畜之權。（第842條第1項）”法典在權利的期限上遷就了慣例，將“永久”寫入了定義，是我國近代物權立法中獨創之舉。
　　對慣例的改造更能體現出立法者推動社會變革的意願。永佃權人可以讓與權利（第843條），或在其永佃權上設定抵押（第882條），唯獨不能將土地出租給他人（第845條第1項）。這一禁止規定的目的在於“貫徹扶植自耕農之土地政策，廢除中間剝削佃農之惡習”。立法者希望永佃權人的地位更接近自耕農而非地主，“田皮權”受到了很大限制。
　　與此同時，立法者擔心永佃權人將會和普通佃戶一樣，處於經濟上的弱勢地位。於是在永佃權制度中，又能看到多處溝通普通租佃的安排。最終，永佃權和普通佃權有實際意義的差別，其實只在於權利存續期限和權利能否轉讓兩個方面。

　　二、臺灣地區“農地改革”與永佃權的衰微

　　20世紀30、40年代的中國，軍閥割據、戰亂不斷，永佃權制度的實施效果僅停留在個案層面。1949年，國民黨政權在中國大陸潰敗，其法典隨之廢止，大陸地區的永佃實踐亦隨著土地改革和農業合作化運動而消失。
　　永佃權制度在臺灣地區繼續施行，60年間愈見衰微，根據官方統計資料，2005年至2010年，只有159件永佃權新登在冊，涉及土地271筆，面積53萬平方米；與此同時，卻有150件永佃權被塗銷，涉及土地411筆，面積80余萬平方米。
　　永佃權衰微的主因是臺灣地區20世紀40年代末、50年代初的“農地改革”。1945年臺灣光復時，耕地總面積共約82萬公頃，農業人口約380萬人，每戶平均人口5.9人，可攤得耕地1.26公頃豏。 臺灣農戶中佃戶幾近半數，耕地面積多在1公頃左右，水田平均地租高達50%以上，佃戶生活貧苦。國民黨政權退據臺灣地區後，迫於來自大陸的革命壓力，同時也為了提高農業產量、推進工業化，開啟臺灣的“農地改革”。“改革”分為三個階段：“實施耕地三七五減租”、“實施公地放領”、“實施耕者有其田條例”。

　　“實施耕地三七五減租”的核心內容是限制耕地最高租率，不得超過主要正產品全年收獲總量的37.5%（《耕地三七五減租條例》第2條）。1949年4月起，臺灣省政府公布《私有耕地租用辦法》等行政法規，推行“三七五”減租，於5月至6月間集中開展租約的換訂和登記，299，070家佃戶從中受益。1951年臺灣當局正式公布《耕地三七五減租條例》，對佃農權益進行系統保護。
　　“實施公地放領”的核心內容是將公有耕地以低廉的價格售與農戶，以實現扶植自耕農的目的。1951年，耕地“三七五”減租已經告一段落，臺灣地區頒布《臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，公地以土地全年正產物收獲量的2.5倍折算定價，領地農戶可在10年內攤還地價，不計利息。從1951年至1964年，共放地6期，合計106，181甲（1甲約為0.97公頃）。1966年至1977年，又放地29，414公頃。
　　“實施耕者有其田條例”的核心內容，是征收地主用於出租的土地，低價售與現耕此地的佃農或雇農。1953年，臺灣當局頒布《實施耕者有其田條例》，確定了耕地征收範圍和放領對象。《條例》的實施在1953年內即完成，征收耕地143，568甲，涉及地主106，049戶，領地農民194，923戶。《條例》實施後，臺灣地區自耕地面積占到耕地總面積的84.8%，佃戶則由311，635戶銳減為149，282戶。
　　概言之，臺灣地區“農地改革”是以溫和、漸進的方式抑制租佃、扶植自耕。永佃的流行離不開租佃經濟繁盛的大環境。而且，在1930年民法典中永佃權人的地位已經很接近於自耕農。在扶植自耕農的土地政策下，佃戶實無必要再爭取永佃了。

　　三、農育權：立法背景和制度創新

　　2010年臺灣地區“民法”物權編修正後，永佃權被新設的農育權取代。“永佃權之設定造成土地所有權與用益權之永久分離，影響農地之合理利用，且目前設定永佃權之土地約四百筆，已不合現今之農地政策。”從修正理由可見，永佃權被取代有兩個方面的原因。其一，永佃權在實踐中已經衰微，無法順應社會變遷。其二，取代永佃權，能夠完善“民法典”的結構。從設計之初，永佃權制度就影響著物權法律體系的邏輯完整。用益物權本質上應當具備“有期”的性質，如此才不會妨害所有權的完全性，而永佃權造成對耕地“使用”和“所有”永久性分離，使得土地所有權有名無實，成為立法者的心病。
　　本著促進“用益物權與時俱進並物盡其用”的原則，臺灣地區用益物權的種類由“地上權、永佃權、不動產役權、典權”變更為“地上權、農育權、不動產役權、典權”，農育權與地上權二者建構了“土地用益雙軌體系”（一者為使用他人土地進行農育而收益，一者為使用他人土地保有建築物或其他工作物而收益）。
　　“民法”物權編第四章之一“農育權”，包括第850條之1至第850條之9，共9個條文，構成農育權制度的主體。“稱農育權者，謂在他人土地為農作、森林、養殖、畜牧、種植竹木或保育。（第850條之1第1項）”與永佃權的定義（“支付佃租永久在他人土地上為耕作或牧畜之權”）相比，其異有三。其一，農育權的設定不再要求以“支付佃租”為必要條件；其二，農育權的期限不再“永久”；其三，農育權的內容得到擴展。“造林”、“養殖”是對傳統農作形態的補充；“種植竹木”原來規定在“地上權”定義中，此次修正後寫入農育權；“保育”指“基於物種多樣性與生態平衡原則，對於野生物或棲地所為保護、復育、管理的行為”⑤，彰顯生態保護的時代理念。
　　農育權與永佃權的本質差異在於定義中“永久”二字的存留。立法者認為，權利期限的永久性妨害了所有權的完整，是永佃權制度的最大缺點。新制度明定，設定農育權，期限不得超過20年（第850條之1第2項），這與耕地租期上限相同（第449條）。
　　從此差異出發，農育權的具體制度作出以下新安排：第一，在沒有約定權利期限的情況下，權利人和土地所有人均可隨時終止農育權（第850條之2第1項，造林保育情況除外），並準用地上權的相關規定（第850條之2第3項）。第二，權利人應當考慮土地的性質，保持土地生產力得到“永續利用”。否則土地所有人可以終止農育權（第850條之6）。第三，權利人對土地進行改良的投入，在權利消滅後可以得到補償（第850條之7）。第四，權利的拋棄和終止、地租增減、預付地租對第三人效力等，準用地上權相應制度（第850條之9）。
　　永佃權的若幹具體規定被農育權制度保留，體現兩者的承繼關系，整理如下：仍允許權利人出讓權利或設定抵押（第843條、第882條、第850條之3）；仍禁止權利人出租土地（第845條、第850條之5）；仍規定了權利人的減免地租請求權（第844條、第850條之4第1項）；仍準用地上權回復請求權（第848條、第850條之7）；在權利人欠租達一定條件時，仍允許土地所有人單方面終止權利（第846條、第850條之9準用第836條）等。
　　通過對新舊法條對比可知，農育權的權能在各方面都受到了更多限制，終於成為用益物權體系中嚴謹的一環。同時，立法者在農育權制度植入了“可持續發展”的時代內涵，以此賦予新制度以生命力：“保育”成為土地用益的新目的；法律對私人使用土地的目的和方法進行幹涉——不得違背“永續利用”原則濫用土地。法律對土地的態度從“物盡其用”發展到“永續利用”，體現人類對自身整體利益的重新審視。
　　農育權可謂是紙面上創造的全新制度，其實施效果需要時間檢驗。農育權制度實踐的第一年（2011年），臺灣地區共設定966件農育權（詳見表2），是永佃權6年來設定總數的6倍。但與耕地租賃相比，至2011年臺灣地區共有68，896筆耕地上訂有租約，設定農育權的土地僅有996筆。農育權較之耕地租賃，利弊究竟為何，需要通過更多的實踐反饋和學理探究才能評價。

　　四、結論

　　永佃慣例最初源於主佃雙方爭奪耕作權利的博弈，發展到後來，其本質蛻變為對土地收益權的多層分割。永佃慣例廣泛流行，和宋代以後中國農村人口過剩現象是互為因果的。
　　永佃之所以成為解決“人多地少”問題的有效途徑，還有更深層次的制度因素和觀念因素。首先，國家對待民間慣例基本采取放任態度，而民事成文法又嚴重缺失，這使永佃慣例的發展具備寬松的制度環境。第二，家族本位的共財制和諸子均分的繼承制使得大量過剩人口容納於家庭生產形式之中。把土地分成田皮、田骨兩層，相當於制造出了雙份的田產，在土地稀缺的環境中對分家析產大有助益。第三，傳統產權觀念以收益權為重，並不將產權視為絕對的、排他的、封閉的體系，所有權和收益權的分離極為常見。傳統社會的人們深知土地在客觀上無法分層使用，但這不妨礙對土地分層收益。
　　永佃指向的多層次土地收益是有效率的，通過層層地租剝削，一塊土地能夠供養最大的人口。然而，這種“效率”的巨大代價，是食利地主階級坐享其成、底層勞動人民生活貧苦、中國社會發展嚴重停滯。第一，農業科技的發展方向完全偏離了節省勞力、提高生產效率的軌跡，甚至發生倒退。第二，土地產出的大部分原地消耗在農村，轉化為商品糧的數量有限，也就限制了城市人口的規模。城市手工業場無法利用農村的剩余勞動力，難成氣候，遑論工業革命。第三，農村經濟非常脆弱，普遍還是看天吃飯，一旦遭遇旱澇災害，便會引起大規模饑荒。
　　由此再來審視永佃權法典化，民國立法者的任務表面上是對繁雜的慣例定性、抽象，殊不知他們面對的是中國傳統社會的全部積弊。立法者努力在傳統慣例和近代西方法律體系之間尋求平衡，其選擇多有無奈，但也頗具獨創性。最重要的是，立法者法律上否定了雙重地租剝削，試圖以此促進社會進步，可謂用心良苦。
　　改造中國傳統社會的任務最終通過革命得以完成。而隨著社會變遷，永佃權在臺灣地區的實踐中衰微，也是必然趨勢。臺灣地區立法者以農育權取代永佃權，在紙面上創造了一個富有時代內涵的全新制度，其得失值得關註、借鑒。土地是人類社會永恒的話題，知道農育權從何處來，對觀測它往何處去，很有助益。

定有期限之永佃權存續期間屆滿時，如永佃權人未為標的物之使用收益，原設定人或其他利害關係人得單獨申請永佃權塗銷登記
引文【公布日期文號】 內政部八十二年四月十九日台（八二）內地字第八二○四八○九號函

【要旨】定有期限之永佃權存續期間屆滿時，如永佃權人未為標的物之使用收益，原設定人或其他利害關係人得單獨申請永佃權塗銷登記

【內容】一、案經函准法務部八十二年四月二日法八二律Ο六三二八號函以：「按民法第八百四十二條第二項規定：『永佃權之設定，定有期限者，視為租賃，適用關於租賃之規定。』因定有期限之永佃權與『永佃』之意義不符故視為租賃。本件於土地登記簿上載有存續期間之永佃權，依上所述，既視為租賃，適用關於租賃之規定，則民法第四百五十一條自有其適用。」

二、本部同意上開法務部見解。是以本案定有期限之永佃權，於存續期限屆滿後，倘查明永佃權人未為標的物之使用收益，則准予比照主旨所揭函釋由原設定人或其他利害關係人單獨申請塗銷登記。
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